结合“新农合” 服务“新农合”

——全国食品药品监管工作会议代表畅谈 
     探索保障农民用药安全的有效途径 

    在2006年1月12日召开的全国食品药品监督管理工作会议上，国家食品药品监督管理局局长邵明立明确要求各级食品药品监督管理部门，要认真贯彻落实党中央建设社会主义新农村的战略决策和中央农村工作会议精神，按照农村药品“两网”建设服务“新农合”试点的工作思路，充分利用现有农村医药卫生资源，加强农村药品监管，深化“两网”建设，实现“两网”建设与“新农合”的有机结合，探索农民用药安全的有效途径，努力建立与农民收入水平相适应的农村药品监管、供应体系。 
    由于“两网”建设事关广大农民用药安全，经过几年探索，各地既积累了一些经验，同时也遇到不少难题，如何进一步推进“两网”建设，一直是各级政府和食品药品监督管理部门高度关注的问题。根据邵明立局长在工作报告中提出的要求，如何按照结合“新农合”、服务“新农合”的思路推进“两网”建设，成为与会代表热烈研讨的焦点。  

科学理解 统筹安排  

    会议休息期间，记者遇到了国家食品药品监督管理局药品市场监督司司长王立丰。药品市场监督司是国家食品药品监督管理局管理“两网”建设工作的部门，对“两网”建设工作的总体情况，王立丰“心中有数”，而对“两网”建设结合“新农合”、服务“新农合”这个“新”课题，他也有自己的独到见解。为此，记者抓紧时间对他进行了采访。 
    王立丰说，“两网”建设是在农村促进社会主义和谐社会建设的重要措施，国家食品药品监督管理局始终十分重视，常抓不懈，并收到明显成效。在各级食品药品监督管理部门共同努力下，截至2005年底，全国80%以上的行政村建立了药品监督网，并实现了药品连锁、配送进村。农村药品供应网建设抓住了源头，规范了渠道，保证了农村药品质量，降低了农村药品价格，方便了农民用药；农村药品监督网建设发挥了社会力量，延伸了监督触角，完善了县、乡、村三级监管网络，强化了农村药品日常监管，净化了农村药品市场。 
    在肯定前一阶段“两网”建设取得成绩的同时，王立丰也分析了当前“两网”建设存在的困难和问题：一是边远农村及贫困地区农民的用药安全状况仍然不容乐观；二是药品监管力量不足，药品经营、使用单位购药渠道不规范、购销记录和票据不完整等仍然是农村药品监管中的主要问题；三是经营和使用过期失效药品，超范围经营、无证经营等现象仍然存在。所以，如何完善监督网结构，丰富监督网内涵，充分发挥职能监管和技术监管作用，提升农村药品监督协管员和信息员工作水平，以及如何整合资源、规范渠道、完善供应，保证农民用药安全、有效、实惠，是下一步“两网”建设中要重点研究、解决的问题。 
    王立丰对记者说，目前，除了工作机制、职能监管和技术监管力度、网络活力外，资源问题也是制约“两网”长效运行机制建立的主要因素。一个是人力资源问题——目前，农村药品监督协管员和信息员普遍缺乏医药卫生知识和法律法规知识；再一个是物力资源问题——农村药品监督协管员和信息员多数是义务开展工作，没有相应的物质奖励，在一定程度上影响了其工作积极性。如果我们能够聘请农村医疗卫生机构工作人员担任药品监督协管员和信息员,这个问题就可以得到初步解决。在农村药品供应网建设中，面临的几乎是同样的问题：供应网络如何完善？供应网点如何向边远地区延伸？如果我们能发挥自己的资源优势,整合利用现有农村医药卫生资源，对乡村医疗卫生机构药品进行集中配送,那么,既可以解决这些地区农民的用药问题，又可以节约资源。 
    而且，需要指出的是，温家宝总理在国务院第101次常务会议上关于加快建立新型农村合作医疗制度的重要讲话中要求，把卫生工作的重点放到农村，加强农村医疗卫生基础设施建设，巩固和健全县、乡、村三级医疗卫生服务体系和网络，每个乡镇要有一所公立卫生院，每个村至少要有一个卫生所或卫生室。这为“两网”建设工作提供了一个有利契机，也就是说，如果措施得当，工作到位，随着农村医疗卫生网络的健全，“两网”长效运行机制的建立应该水到渠成。 
    王立丰接着说，为确保“两网”服务“新农合”、促进“新农合”，需要科学理解“服务”的概念。现在有一种片面的理解，认为“新农合”和“两网”是“两张皮”。可“医”和“药”怎么能截然分开呢？它们本来就是一个事物的两个方面。从这个意义上说，保障“新农合”用药安全有效，就是服务“新农合”。如果我们做得再好些，降低药价，方便农民购买，那就不仅是雪中送炭，而且是锦上添花了。因此，2006年我们准备做以下几方面的工作：第一，使“两网”覆盖“新农合”。据统计，截至2005年9月30日，全国开展“新农合”试点的县（市、区）达到671个，占全国县（市、区）总数的23.45%。在这些“新农合”试点地区，我们要求“两网”实现全覆盖。第二，探索农村药品监管新模式。加强基层队伍建设，提高工作能力，建立农村药品监管工作责任制，建立定期定向检查制度，通过职能监管和技术监管作用的充分发挥，带动社会监管，完善监管网络，减少监管盲区。第三，进一步规范供应渠道。第四，加大农村用药知识宣传力度，增强农民用药安全意识。 
    为了使这些工作落到实处，国家食品药品监督管理局准备在全国开展“两网”示范地区建设活动，通过示范地区典型作用的发挥，对全国“两网”建设工作进行综合指导，从而深化“两网”建设。  

认清内涵 有机融合  

    北京市药品监督管理局局长冯国安说，实现“两网”建设与“新农合”的有机融合，首先应该弄清楚“新农合”的含义，明晰它的“来龙去脉”，然后才能有针对性地开展工作。 
    冯国安说，“新农合”是政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体、政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。建立新型农村合作医疗制度是一个长期复杂的过程，按照国务院统一部署，这项工作先试点后全面推广，试点工作从2003年开展以来，取得了较明显的成效，试点地区农民群众得到了实实在在的好处，农民减轻了医疗负担，因病致贫和因病返贫状况有所缓解；初步探索了新形势下建立农村合作医疗的新路子。但从试点情况看，还存在不少困难和问题，例如，农村医疗卫生设施和设备落后，医疗和药品价格控制还缺乏有效的办法等。 
    一番分析后，冯国安对记者说，“两网”建设是“新农合”这一系统工程中一个不可或缺的环节，所以我们的思路就是先把“两网”建设工作做好，延伸网点，扎牢网底，保障药品质量，降低药品价格，方便农民购买。到时候，老百姓说好，市场说好，领导说好，我们就可以通过政府引导、市场运作，把安全有效的药品配送到农村医疗卫生机构中去，“两网”建设与“新农合”也就自然而然地融合了。 
    据介绍，2006年北京市将深入开展这项工作，现在正在昌平区进行试点，昌平区所有农村医疗卫生机构的药品，将由招标确定的实力强、信誉好、水平高的药品经营企业集中配送。试点成熟后，将在全市铺开。 
    海南省食品药品监督管理局局长曾渝的观点也与此类似。他说，“新农合”不是对以前“赤脚医生”制度的恢复，而是改革中产生的新事物，是一个大病统筹、互助共济的社会保障制度。从理论上讲，这是个好制度，但这个制度要落到实处，离不开质优价廉的药品，因此，“两网”建设跟“新农合”是一个“你中有我，我中有你”的关系，两者的融合是事物发展的必然要求。具体到海南省来说，2005年已经按国家食品药品监督管理局统一部署提前完成工作任务，不仅基本建立健全了“两网”，而且还开发了一个信息系统，把信息网络直接延伸到村，便于主管部门对“两网”进行及时、全面的指导管理。下一步，海南省将对“新农合”进行全覆盖，通过集中配送把安全有效的药品输送到农村去。  

整合资源 同步推进  

    “‘两网’建设的重要目标就是保证‘新农合’用药安全有效、价格低廉、及时方便。只有把‘两网’融入‘新农合’，才能进一步激发活力，彰显其强大的社会效益，促进‘两网’长效运行。”这是陕西省食品药品监督管理局局长李荣杰的观点。 
    在对全省农村药品“两网”现状进行深入调研的基础上，陕西省确立了“融入新农合，服务新农合，同步促发展”的工作思路，实现了“两网”建设与“新农合”的大配合、大协作，监督网络从形态建设向功能建设转变，供应网络从政府确定配送主体向市场选择配送主体转变，药品服务终端从数量扩张向质量提升转变。而且，陕西省还结合实际，从七个方面推进“两网”建设与“新农合”的有机结合：一是在政策宣传与引导上结合，使“两网”与“新农合”深入人心，进一步扩大社会认知度和影响力；二是在农村涉药人员培训上结合，联合卫生等部门定期开展教育培训活动，提高“新农合”定点医疗机构涉药人员依法从药的意识和能力；三是在规范医疗机构药械管理上结合，大力开展“规范药房”创建活动；四是在深化农村药品市场整治上结合，为“新农合”营造良好的市场环境；五是在通报药品质量信息上结合，帮助并监督医疗机构及时清理“问题药品”，更好地保证“参合”农民的用药安全；六是在促进科学合理用药上结合，大张旗鼓地开展宣传活动，引导“新农合”定点医疗机构加强用药管理，遏制滥用抗菌药物、镇痛药物和开“大处方”现象；七是与促进现代医药物流发展相结合，积极促进药品连锁经营和集中配送向农村发展，鼓励和引导“新农合”定点医疗机构接受药品配送，形成“相互竞争、药价下降、农民受益”的良好局面。 
    在供应网建设上，陕西省下大力气增强活力，为“新农合”提供质优、价廉、方便、快捷的药品服务。如彬县、神木、镇安、洛川等县将“两网”建设与“新农合”配套实施，与卫生部门联合，鼓励、引导“新农合”定点医疗机构统一走药品配送的路子，统一进货渠道，保证药品质量，减少中间环节，降低药品价格；一些县还把“两网”集中配送药品目录与“新农合”基本用药目录对接，实行平原与山区相结合，保证配送药品在两日内送货上门，品种囊括“新农合”基本用药，常用药品价格比“两网”建设前平均下降10%~20%。在监督网建设上，提高监管效能。各地普遍成立了乡镇药品监督办公室或工作站，通过巡查督导、保障激励、行业自律、效能考核等机制的创建，使监管网络的功能和长效作用得到提升；一些地区还建立了联席会议制度。 
    另外，在“两网”建设中，陕西省始终坚持“以规范基层医疗机构药房为主，以发展乡村药品零售为补充”的供应网络建设思路，实现资源共享。在开展“规范药房”创建活动中，坚持有一处相对独立的药房、一套保证药品质量的管理软件、一个干净卫生的仓储条件、一名经过培训的专业人员的“四个一”标准，使农村医疗机构在药械储存养护、从业人员素质、药事管理水平等方面都有了显著提高。 
    通过整合资源、同步推进，陕西省初步实现了“两网”建设与“新农合”的有机结合，并取得了一定成效。李荣杰说，今后，他们将在实践中进一步提高，为保障广大农民用药安全继续努力。  

因地制宜 抓住关键  

    采访中，一些与会代表告诉记者，由于我国地域宽广，经济、社会、文化差异很大，在“两网”建设与“新农合”相结合这个问题上，一定要有的放矢，避免盲目性，除了研究清楚两者的内涵，各地还要因地制宜地开展工作，找准切入点，积极稳妥地推进这项工作，避免“一刀切”。 
    会议休息时，记者就听到几位代表在谈论这个话题。一位代表举了浙江省的例子，他说，浙江省的“两网”搞得比较好，网络比较健全，只要农村基层医疗卫生机构的药品规范化管理了，农民的就医用药问题基本上就能得到解决。为此，浙江省在“两网”建设伊始，就与卫生部门联合开展农村药品规范化管理工作，到2005年底，全省约有99%的乡镇卫生院和96%的村卫生室达到药品规范化管理要求，为“新农合”奠定了坚实的基础。浙江省针对本省实际进行探索的做法，值得其他地区借鉴。 
    山东省食品药品监督管理局局长李民对记者说，随着“两网”建设的不断深入，他们也意识到了这个问题。比如潍坊市的海王公司，发展药品现代物流，进行药品配送，不管药店还是医疗卫生机构用药，不管要多少药，不管在多么偏僻的地方，省内一律24小时送到，省外一律48小时送到。这种做法很有活力，效益也不错。而海王公司的经验表明，“两网”建设一定要因地制宜，注重实效，抓住关键，重点突破，切忌“眉毛胡子一把抓”。