编者按：

　　2015年，全国各地食品药品监管部门在推进食品药品监管法治建设、提高食品药品监管执法能力和水平方面做了大量工作，取得了显著成效。在日前召开的全国食品药品监管法制工作会议上，广东、安徽、湖北、上海等地有关负责人就其辖区的经验做法做了交流发言。

　　本版今日将这些地方在食品药品监管法制工作方面的经验进行摘编，以飨读者。

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。在全面深化改革和推进依法行政中，广东省局高度重视法制建设，从公共安全战略高度，加快食品药品法律法规立法工作。

　　 地方立法成效显著

　　“盛世修典”，加快地方立法，将国家法律规定和广东省地方具体实际相结合，补齐法律体系的“短板”，有利于提高食品药品监管的法制水平和法治能力。近年来，广东省局在开展地方立法中取得一些突破。

　　立法项目多、覆盖领域宽。2013年，广东省局向省人大报送6个立法规划建议项目，有4个项目顺利进入广东省第十二届人大常委会立法规划，覆盖食品、医疗器械、化妆品等领域。其中，《广东省食品安全条例》、《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》、《广东省化妆品安全条例》、《广东省在用医疗器械监督管理暂行办法》同时列入五年立法规划。

　　立法工作及时高效。根据新修订《食品安全法》的规定，及时制定《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》，并于2015年7月31日在全国率先颁布实施；针对禽流感管理问题，及时出台省政府规章《广东省家禽经营管理办法》，并于2014年12月4日颁布实施。

　　 构建科学有效的立法机制

　　在多年地方立法实践中，积极学习和借鉴先进经验，广东省局形成了一套切合实际、科学有效的工作机制。

　　选题立项机制。一是紧跟国家法律法规的变化，适时调整地方立法，如在《食品安全法》修订时主动修订《广东省食品安全条例》。二是根据监管工作需要，提出制定保健食品、化妆品、小作坊和小摊贩等方面法规，解决无法可依、有法难依的监管难题。三是借助人大代表和政协委员的力量，及时以建议和提案的形式提出立法诉求，引起党委、人大、政协、政府和社会的关注。

　　组织协调机制。一是成立起草小组，分管局领导任组长全程参与，成员由相关部门组成，明确任务，规定进度；二是指定专人负责，由政策法规处归口日常管理，并指定1人与省政府法制办、省人大常委会法工委以及相关部门进行沟通；三是依托立法基地，选取与项目相关的直属事业单位承担立法调研、审议和意见建议的收集、整理、分析等工作。

　　经费保障机制。在确定立法项目后，政策法规处即制定经费计划，报局办公会审议。据初步统计，此次4个地方立法项目共批准了100多万元专项经费，基本满足了省内外调研、起草审议、专家论证，以及后续编印释义等需要。

　　沟通交流机制。在立法过程中，与省政府法制办、省人大常委会法工委等对口部门保持密切联系，主动汇报立法思路和工作进展，争取上级部门提前介入和具体指导。如在国家总局机构改革后，化妆品职能发生调整，广东省局组织研究后及时向省人大领导报告情况变化，将立法项目《广东省化妆品卫生管理条例》改为《广东省化妆品安全条例》，同时对立法思路进行重大调整。

　　广泛参与机制。民主立法、开门立法是凝聚社会共识，破解部门利益化的有效手段。一是通过会议、文件形式，征求内部处室、基层单位和相关部门意见建议；二是通过网络，广泛征求生产经营企业、消费使用者和社会各界意见建议，必要时召开讨论会、听证会；三是通过论证会，听取相关专业委员会专家意见建议，将听取和征求意见贯穿于立法全过程。

　　内部审议机制。对立法草案，先由牵头领导主持在起草小组会上审议通过，报局务会审议后，再上报省政府。对于在审查中反馈的重大修改意见，需经起草小组讨论决定，并报局主要领导或再经局务会审议同意。

　　 探索践行法治监管思维

　　地方立法是一项专业化、组织化、精细化的工作，既需要机制来保证程序正义，也需要先行先试的变革勇气。在立法实践中，广东省局积极探索引入先进理念、成功经验，解决食品药品监管实际中的特殊矛盾和突出问题。比如面对新问题，探讨制定食用农产品监管、网上食品销售、微信订餐、食品检测、风险监测等条款；引入社会共治理念，合理划分小摊贩监管的职责；汲取成功监管经验，倡导食品加工小作坊集中加工管理；突出广东地方特色，整理公布传统饮食中药材品种；解决基层执法难题，借用记分制（或扣分制）强化对“大错不犯、小错不断”监管对象的管理；以后法填补前法空白，针对《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》中未涵盖小餐饮和小食杂店的问题，在后起草的《广东省食品安全条例》中作出弥补性规定。

　　虽然地方立法的空间有限，但广东省局在立法中既注重维护法律的权威，注意不与上位法重复，又注重将上位法未提及的内容作为起草的重点和体现地方特色的突破口，充分发挥地方立法在改革发展和食品药品监管中的引领和推动作用。


　　去年以来，安徽省局坚持制度创新，建立权力约束机制，创新监督方式方法，依法行政工作取得显著成效。

　　 建立行政审批工作新机制

　　2014年，安徽省局在全国率先推出彻底的审批查改革，本着“审的不批、批的不查、查的不审”的原则，把“审”的事项交给审评认证中心，把“批”的工作交由行政审批办把关，“查”的职责则由职能处室来完成。2015年，安徽省局始终围绕“依法、精简、高效、稳妥”的原则，着力解决改革中出现的难点，巩固深化改革成果，实现了“一门受理、集中办理、限时办结、超时警告、全程监督、资源共享”，建立了职责明晰、执行顺畅、监管有力、廉洁高效的行政审批管理新机制。

　　一是随机抽取检查专家。研发专家抽取软件，对现场检查员实行电脑随机抽取，驻局纪检监察室全程参与抽取工作，抽取过程全部记录备查。

　　二是推行网上审批。研发行政审批网上服务系统，通过功能设计，行政相对人和审批监管人员可以全面了解和掌握审批全过程情况，促进行政审批和政务服务公开透明。三是建立行政审批联席会议制度。对审批工作中需要协调有关处室或单位的，经分管局领导同意后召开有关方面联席会议，及时研究解决工作中遇到的问题。四是加强对市县行政审批工作的指导，将省局行政审批改革经验推向基层。

　　 建立权力运行监管机制

　　2014年，安徽省局推出权力清单和责任清单，受到国务院领导的充分肯定。为了解决裁量范围内的滥用职权，安徽省局和省政府法制办联合制定了《食品药品行政处罚裁量适用规则》、《食品药品行政处罚裁量基准》；去年根据中央编办和省编办的要求，又成为《政府权力运行监管细则》的试点单位。随后，安徽省局在全国首家制定了《政府权力运行监管细则》（食品药品）。该细则共涉及权力事项52项，其中行政审批15项，行政确认1项，行政规划1项，其他权力18项；取消的权力1项，下放的权力2项；涉及行政处罚13项，行政强制1项。该细则是“双清单”制度的深化，强化了事中事后监管，确立了对政府权力的全程监管机制。

　　 加快推进制度建设

　　积极推进地方立法。一是及时启动《安徽省药品和医疗器械使用监督管理办法》的修订，经过多方努力，该办法已于2016年1月28日由安徽省政府常务会议审议通过。二是积极推动《安徽省食品安全条例》立法，2015年安徽省人大常委会将该条例列为预备审议项目，省局先后六次组织研究、论证，形成了《安徽省食品安全条例》（代拟稿），目前已报省政府审议。

　　加强监管制度建设。先后制定了《食品生产经营单位飞行检查工作规定》、《药品零售（连锁）企业许可验收标准》、《医疗器械分类分级监管实施细则》等20多项制度规范，涵盖行政许可、日常监管、主体责任落实等环节和方面，弥补了监管制度的空白。

　　 加大执法监督力度

　　加强重大事项合法性审查。制定合法性审查制度，将规范性文件、行政处罚、行政许可的法制审核进一步统一，重点界定审查范围、明确审查标准、规范审查流程，积极探索合法性审查工作规范化和审查意见书格式化。

　　推进执法信息公开。去年以来，安徽省局下大力气，推进阳光执法，坚持以公开为常态、不公开是例外的原则。在局政务网站显著位置设立“日常监管信息”、“违法行为曝光”、“监督抽验信息”和“监管法制建设”等栏目，全年累计公示日常监管信息61期，违法违规行为曝光通告（公告）23期，监督抽验信息38期。

　　加大行政复议与应诉工作力度。2015年安徽省局共受理行政复议案件85件，办结58件，案件数量较2014年增长64%，增幅在省直机关继续排第一位。安徽省局严格依法办理行政复议案件，撤销、变更、确认违法及责令重做的比例为35%，行政复议案件办理效果显著，既保护了行政相对人的合法权益，也有效监督了基层的行政执法。此外，公众对安徽省局行政复议办理工作满意度较高，仅有一起被提起行政诉讼，作为共同被告，安徽省局胜诉。



　　2015年是湖北省食品药品监管系统“监管规范年”，湖北省局紧紧围绕落实“四有两责”要求，牢固树立改革意识、法治意识、大局意识和阵地意识，强化战略引领、目标聚焦、高位推动、检查督导，深入开展以“执法为民、保障安全”为目标的基层执法规范化示范创建活动，进一步筑牢食品药品安全监管第一道防线，全省食品药品安全形势持续稳中向好。

　　 基本做法

　　聚焦改革，下好战略“先手棋”。围绕建立统一权威食品药品监管机构的目标，湖北省严格遵循党中央、国务院关于地方改革完善食品药品监管体制的指导意见，省市县乡全部成立独立的食品药品监管机构，实现“一市（县）一局、一乡（镇）一所”。在当前全国有的地方推行“二合一”、“三合一”的暗潮涌动下，湖北省局始终保持战略定力，坚决不走“回头路”，果断地把基层执法规范化建设作为巩固食品药品监管体制改革成果的战略“先手棋”。一是明方向。提请省政府出台《关于贯彻落实〈国务院办公厅关于进一步加强食品药品监管体系建设有关事项的通知〉的通知》，明确要求保持食品药品监管系统的独立性、完整性和专业性。二是抓重点。重点做好“五个一”，即一个方案，制定《基层执法规范化示范单位创建活动方案》，在全省57个基层所开展基层执法规范化示范所创建活动；一次会议，在武穴市召开全省基层执法规范化暨食品药品监管体制改革现场推进会，推动各地政府强化责任担当；一次蹲点调研，省局每一名局领导带领一个处长率领一个专班在一个基层所蹲点调研一个星期，一对一指导基层执法规范化建设；一次检查验收，组织专班对基层执法规范化示范所创建工作进行检查验收，按照严格标准、宁缺毋滥的原则，对2个所不予通过验收；一次宣传活动，在省局政务网和主流媒体上报道基层执法规范化示范所创建情况。三是树典型，对全省56个监管所授予“基层执法规范化示范所”称号。

　　打出“组合拳”，加强监管所建设。在基层执法规范化建设上，湖北省局把重点放在基层监管所上：一是政策向基层传达。把国家总局和省委、省政府有关强化“四有两责”、“食品安全实行党政同责”的最新精神传达到基层，推动各级党委政府重视解决基层食品药品监管“短板”问题。二是资金向基层下拨。采取以奖代补的方式，省级投入资金3000多万元解决基层经费缺口问题；省局向

　　获得“基层执法规范化示范所”称号的每个监管所奖励5万元，同时恩施、襄阳、黄石、孝感、荆州等市州局配套给予奖励。三是装备向基层倾斜，筹资3000余万元给全省基层监管所配发300台执法数据移动处理器、300台摄像机、600支录音笔和1000套快检设备。四是培训向基层展开，举办市州分管领导、食药监局长、农业局长参加的食品安全专题研讨班。连续三年举办基层监管所长“千人大集训”，市县局业务骨干和986名食品药品监管所所长全部轮训一遍。

　　划定执法基准线，规范执法行为。一是规范执法权限。重新梳理公布权力清单、监管清单、责任清单和负面清单，确保“法定职责必须为、法无授权不可为”；出台全省系统《规范行政处罚自由裁量权指导规则》，给弹性执法戴上“紧箍咒”。二是规范执法程序。开发全省统一的日常监管与信用信息系统和稽查办案系统，推进监管执法程序化、标准化。三是规范行刑衔接。与公检法等五部门联合出台食品药品犯罪案件移送规定，建立信息共享、案情通报、案件移送等制度。四是规范执法责任。建立案件承办人终身负责制，严格实行错案责任倒查追究，通过“一案双查”、“一函双发”、“一事双谈”，在追究违法企业责任的同时，严肃查处监管人员失职渎职行为。

　　 成效与体会

　　通过基层执法规范化建设，各地的办公环境、执法条件得到了极大改善，监管能力得到极大提升，查处了一批在当地有影响、有分量的案件，树立了法律权威，塑造了监管部门的良好形象。

　　在基层执法规范化建设过程中，我们主要有三点体会：一是要紧抓党政同责。基层执法规范化建设的一个重要目标是要解决基层“缺枪少炮”的问题，必须以“食品安全党政同责”为指挥棒，推动督促地方各级党委政府解决基层在办公场所、车辆、经费等方面的实际困难。二是要紧扣监管主业。在基层执法规范化建设过程中，要坚持“监管到哪里，规范化建设就跟进到哪里；监管到何处，规范化建设就跟进到何处”的法治观念，用严谨规范的制度、程序和行为确保严格规范公正文明执法。三是要紧盯问题短板。基层执法规范化建设是一个全局性的工作，但各地在重视程度、软硬件投入、规范管理和监管能力等方面还存在不平衡的问题，这就要求监管部门既要注意顶层设计的科学性，又要注意各地条件的差异性，“一把钥匙开一把锁”，确保工作取得实效。



　　上海市局历来高度重视行政复议工作，特别是食品监管职能调整后，行政复议案件呈现爆炸式增长，2013年发生行政复议案件27件，审理14件；2014年行政复议案件猛增至187件，审理118件；2015年继续呈高发态势，达到297件，审理138件。上海市局通过不断加强行政复议，强化执法监督，行政复议工作真正实现纠正不当行为、解决行政纠纷、保障合法权益的目的。

　　 主要做法

　　推广制作说理性复议文书。行政复议是执法监督的重要环节。行政复议文书作为复议活动的主要载体，在制作时必须说理透彻、论证缜密、认定事实准确、适用法律恰当。为使行政复议真正解决行政争议、做到定分止争、案结事了，上海市局在行政复议案件审理中推广使用说理式裁判文书，在行政复议决定书中充分陈述申请人与被申请人的行政复议申请及答复的理由与事实，完整表述行政复议审理中查明的客观事实与法律事实，缜密论证行政复议审理的观点，对行政争议的焦点从证据的采信、法律的适用、裁量的考量、程序的完整、权利的保障等方面反复深入地论证说明。

　　复议案件集体讨论制度。为保证行政复议案件的公平公正，避免因行政复议案件审理人员的理解偏差影响案件的审理，上海市局在行政复议案件审理中实行案件集体讨论制度，原案件经办人、案件复议审理人员、相关专业处室参与集体讨论，案件主办人根据集体讨论会意见，草拟《行政复议决定书》或其他法律文书。

　　专业会审和专家研讨制度。上海市局在审理行政复议案件中注重专业问题通过专业途径解决，行政复议案件请专业处室会审，法规处尊重专业处室的意见，较好地实现了专业性和合法性的良性互动和平衡；行政复议审理中遇专业性强的疑难案件，还邀请了相关专家学者进行论证。

　　严格制发行政复议意见书。针对审理中发现被申请人存在的问题，上海市局绝不护短，严格制发《行政复议意见书》，指出被复议的下级单位存在的问题，提出整改的具体要求，监督被复议单位整改落实。

　　 主要成效

　　投诉举报办理程序更加规范。在审理行政复议案件中，上海市局发现有的被申请人在办理投诉举报时，缺失投诉举报的受理环节，不制发《投诉举报受理通知书》，对此通过与投诉举报受理中心沟通，帮助其修订投诉举报办理程序，强化投诉举报的受理程序，投诉举报受理环节得到了规范。

　　投诉举报办理证据意识更强。行政复议中投诉举报占比越来越高，大多是由于基层监管部门办理投诉举报证据意识比较薄弱引起的。对此，上海市局多举措增强监管人员的证据意识，要求不仅全面收集被举报人的资质证明文件，也要全面收集被举报产品的相关证明文件。

　　申请人权益得到更好的保护。针对行政复议中的争议焦点，上海市局透过说理性复议文书向申请人深入浅出地说透法与理，在守住法律底线的同时，利益向申请人倾斜。在一起医患纠纷中，申请人提起有关药品的行政复议，上海市局没有简单地维持原具体行政行为，多次组织基层单位与申请人沟通，帮助申请人解决有关药品的相关资料，申请人的复议申请虽然最后没有得到支持，但其对行政复议决定非常满意。

　　 主要体会

　　法律与专业相结合。上海市局的行政复议案件大多涉及食品药品专业领域，虽然行政复议案件的审理是法律活动，但又离不开食品药品专业知识。只有法律与专业相结合，行政复议案件的审理活动既合法，又满足专业需要，才能立于不败之地。

　　监督与服务相结合。行政复议作为内部监督，上海市局每年都要对行政复议案件进行深度分析，总结分析复议案件反映的问题，提出相应解决问题方法和建议，提高全系统依法行政能力和执法监督水平。同时，上海市局还注重对行政复议申请人的热情服务，在行政复议案件审理中从法理角度向申请人宣讲法律法规，求得申请人的认同，以此确保行政复议监督纠错功效的实现。

　　问题与制度相结合。在规范行政复议案件审理的同时，上海市局注重研究解决行政复议审理中发现的问题，不仅解决简单的个案，更注重分析问题的普遍性，通过建立相应制度，固化对行政复议审理中发现问题的解决方法，实现行政复议更高层次的监督。（图片、文字由本报记者王东海摄影、整理）

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