“我们所除确保有一人值班受理许可申请、投诉等工作外，其余工作人员每天都要下乡开展日常巡查、监管、培训、宣传等工作。”12月4日，安徽省池州市贵池区殷汇食品药品监管所所长杨卫众用“食品药品监管几乎占了全所工作量的80%”对工作概况进行总结。

　　据杨卫众介绍，殷汇食品药品监管所和殷汇市场监管所是一个机构、两块牌子，承担原工商、质监、食药监三部门在殷汇、牛头山、唐田等5个乡镇的职能。“全所8个人，仅食品药品行政相对人就有近600家。”

　　殷汇所的状况可以说是安徽省食品药品监管体制改革实施“三合一”后基层监管的缩影。

　　“我们明确要求基层监管机构要将70%的精力放在食品药品监管上。”安徽省食品药品监管局局长徐恒秋介绍，去年，针对全省在机构改革中将原工商、质监、食品药品监管“三合一”的现状，为突出解决基层食品药品监管体系不完善、职能不明晰、队伍不专业等问题，省政府办公厅印发文件，要求明确在基层市场监管机构加挂食品药品监管机构牌子。截至去年12月底，全省所有县（区）市场监管局均加挂了县食品药品监管局和食安办的牌子，全部乡镇（街道）市场监管所均加挂了食品药品监管所牌子，建立健全了基层食品药品监管体系。

　　解困：“六统一”整合监管力量

　　据了解，新一轮机构改革后，安徽省105个县（市、区）848个乡镇（街道）都设立了市场监管机构，根据各地的“三定”方案，市场监管机构承担本辖区内食品药品安全监管职责。

　　“食品药品的监管触角延伸到了乡镇一级。”徐恒秋说，“外形”上融合并不意味着“内涵”上的有机统一。新体制运行不久，问题很快就出现：一是由于工商、质监和食品药品监管三部门之间的专业跨度过大，工作理念和方式不一，出现了融合难度大、运转困难的问题。二是基层市场监管人员90%以上来自原工商部门，普遍缺乏与食药有关的专业知识，食药专业执法能力不足，不愿干、不会干、不敢干的问题尤为突出。三是大部分县局只是将原三部门的职能简单叠加，内设机构不合理，食药执法责任落实不到位。

　　“县级90%人员来自工商系统，乡镇（街道）监管所100%是工商系统的人员。”池州市食品药品监管局局长曹先林说：“池州市改革后，面对食品药品监管的专业性与精细化，基层监管人员几乎是‘两眼一抹黑’，怎么可能保证食品药品监管的质量？”

　　“最突出的是执法主体的问题。”徐恒秋说，《食品安全法》、《药品管理法》、《医疗器械监督管理条例》对执法主体均予以了明确。国务院办公厅《关于进一步加强食品药品监管体系建设有关事项的通知》下发后，安徽省积极推动各地落实市场监管机构加挂食药监管机构牌子的工作。去年11月，省政府发文明确要求全省市场监管机构加挂食药监管机构牌子。与此同时，省政府将加强基层食药监管机构建设列入2015年省政府重点工作。

　　在此基础上，安徽省局要求各地落实基层监管机构“六统一”：即统一印制使用食品药品监管局（所）文头；统一刻制使用食品药品监管局（所）印章；统一印制使用食品药品监管执法文书；统一制作悬挂食品药品监管标识标牌；统一制作装备食品药品监管执法服装；统一对挂牌后的基层局所干部进行重新任命。通过一年多的推进，全省各市县局已经形成共识，将“六统一”作为夯实基层监管体系的基础性工作来抓，有效防止了基层食药监管机构空壳化运转。

　　“六统一”全面突出食品药品监管是县级市场监管的核心职能。按照“六统一”要求，安徽全省各县（市、区）局积极协调有关部门，围绕核心职能进一步调整优化内设科室，不搞简单的叠加拼凑。蚌埠市要求县局须固定8~10名人员从事食品药品监管工作，区局必须固定3~5名人员从事食品药品监管工作，并根据推行“一乡镇(街道)一所”的设置，在各乡镇（街道）设立食品药品监管所。

　　提质：精准培训夯实监管基础

　　“实施‘六统一’有利于明确职责，保持食品药品监管的系统性。”徐恒秋说，为了实现“内涵”的有机统一，针对机构改革后基层队伍现状，安徽省局加大培训力度，力争使基层执法人员实现从“明白为什么干”到“懂得怎么干”直至“我要干”的转变。

　　安徽省局把2014年确定为“食品药品监管教育培训年”，投入1500万元，省局领导带队送师资，办班38期，轮训市县基层监管人员9500人次，较好地解决了基层监管人员的思想认识误区和对食品药品监管工作“无处下手”的问题。

　　“就是精准培训，根据监管人员的职责，将日常监督检查的要点、适用的法律条文制作成表格，实用、操作性强。”参加过执法业务培训的池州市贵池区食品药品监管局食品安全科科长钱卫民说，培训后，去生产经营企业检查，只要拿出相应的表格，逐个检查重点环节，“没问题打钩，有问题画叉。怎么查、怎么处一目了然。”

　　在轮训的基础上，安徽省局将2015年确定为“食品药品监管能力提升年”，在合肥集中进行培训，截至11月，培训人数已超过1万人，覆盖全省所有基层监管所。

　　为增强培训效果，安徽省局按照事权划分的职能分级分类进行培训，市（县）监管人员主要按专业进行分类，重点培训日常巡查、飞行检查、抽检监测、问题处置、行政执法等内容；基层所重点对小作坊、小市场、小餐饮、小药房“四小”的日常监管要点、方法以及抽样工作进行全员培训。培训时进行全程录像，制作成课件后上传至全省系统干部网络学习平台，供基层监管人员自学。

　　各地也根据地方产业发展与监管实际，有的放矢地开展基层监管人员业务培训。合肥市局狠抓稽查执法培训，邀请各县（区）局现场观摩药品医疗器械行政处罚案件，并培训县（区）局执法人员600余人。蚌埠市局通过开展豆制品小作坊整治、农贸市场食品安全整治等活动，以“鲜活”的事例讲解监管方式、监管标准，并通过市、县（区）执法联动，指导县（区）局监管人员规范执法。

　　随着培训工作不断深入，基层监管人员对食品药品监管的责任感、使命感、认同感不断增强，工作主动性不断提高。调查显示，目前，全省基层局（所）80%左右的人员和精力在从事食药监管，日常监督检查频次、覆盖面以及案件查处数量明显提高。

　　 明责：事权划分压实监管责任

　　“基层监管机构建设的最终目的是落实监管责任。”徐恒秋说，落实责任的关键在于科学划分事权，明晰各级的监管事权和责任。为此，安徽省局联合省编办出台事权划分指导意见，大力推进“审、批、查”三分离改革，逐项制定事中事后监管细则、行政处罚裁量权基准，进一步明确了监管任务、程序、措施及责任。

　　“芜湖市现有食品药品行政相对人4万多户，要对其进行有效的监管，必须有科学的制度安排。”芜湖市局局长江澜介绍，芜湖市将这4万多户监管对象分为两类，Ⅰ类监管对象主要是规模小、风险程度一般、监管专业化要求不高的小作坊、小食品经营户、小餐饮、小医疗机构药房等，约占全市监管总量的80%；Ⅱ类监管对象是大中型食药企业，其安全风险相对较大、专业化要求高，约占监管总量的20%。“通过事权划分，我们将Ⅰ类企业全部划归乡镇（街道）层面，风险较高的，则留在市、县层面，实现了监管效能的科学化。”

　　“我们监管所工作的重心就是食品药品监管。”芜湖市南陵县弋江食品药品监管所所长龚敏介绍，仅靠监管所的力量是很难把零散、众多的Ⅰ类企业监管到位的。“怎么办？还得‘借势’。我们利用创建食品安全示范乡镇，借助政府的力量，充分发挥‘四员’作用，辖区Ⅰ类监管对象的调查摸底、登记建档、‘四小’整治、网格化巡查、宣传教育、督促整改、信息报告等规范性工作由镇、村‘四员’负责。而发证许可、重点检查、整治验收、稽查处罚则由监管所负责。”

　　“对于‘四员’的管理，主要从报酬上体现归属感，从考核上落实责任感。”铜陵县食品药品监管局局长查晓顺介绍，铜陵县115个村社256名“四员”的经费由县财政保障，每人每年1200元。“工作完成出色，不仅足额发放，还有奖励。敷衍了事的，扣钱后还要通报批评。”

　　固镇县由县财政落实“四员”经费29.7万元，并通过制度，使“四员”有岗、有责、有报酬。截至目前，该县举办22期“四员”培训班，培训近1000人次，为消除监管盲区奠定了基础。