药品上市许可持有人（MAH）制度试点一年后，今年8月，国家食品药品监管总局（CFDA）发布了《关于推进药品上市许可持有人制度试点工作有关事项的通知》（68号文）。9月9日，由CFDA高级研修学院和沈阳药科大学国际食品药品政策与法律研究中心共同主办的“药品上市许可持有人制度高级研讨会”在京召开。会议针对MAH制度的核心理念、制度红利以及未来政策走向等方面深入研讨，为推进MAH制度的实施献计献策。

2015年8月，国务院发布开展药品上市许可持有人制度试点的通知，允许药品上市许可与生产许可解绑，不仅药品生产企业，研发机构和科研人员也能成为药品上市许可的持有人。CFDA首席律师、法制司司长徐景和对此表示：“中国医药产业和药品监管正处于关键节点，我们正经历从仿制为主到创仿结合、从制药大国到制药强国的转变。”
　　

路径选择
　　

国际上，药品注册申请人与生产企业主要有两种关系：一是分离制，二是捆绑制。徐景和表示，最初我国采取“捆绑制”是计划经济时代的历史性选择，如今进行“解绑”，也是基于适应市场经济体制的需要，有利于鼓励创新。
　　

据悉，2015年CFDA着手研究MAH制度时，考虑了两种路径选择。一是通过直接修法推行MAH制度；二是先行试点。期间业界有不同声音。有人说，如果当初直接修法，在全国全面推行，现在或许能够大获成效。徐景和认为，实际上，由于这是一个重大制度变革，以试点方式积累经验为修法进行前期探索，更符合当下实际。“两年过去了，我们是否把所有的MAH制度搞清楚了呢？我觉得还要画一个问号。”在徐景和看来，最终选择先行试点是正确的、理性的、健康的。
　　

MAH制度最初的设计方案不是按照地区而是按照品种来进行试点的。然而，通过对《立法法》进行研究发现，法规中的“部分地方”并不包括品种，不能够代表“领域”。“地方”仅是个空间概念，“领域”的含义更加灵活，以致后来很多相关领域当中进行试点都面临法律障碍。所以，试点只好从按“品种”划分再次调整为按地区进行。路径选择和方案设计一波三折，形成了如今的MAH制度试点。
　　

2015年11月，10个省、直辖市开展MAH制度试点，允许药品研发机构和科研人员取得药品批准文号，并对药品质量承担相应责任。试点授权期限为3年。试点期满后，实践证明可行的，修改完善《中华人民共和国药品管理法》；对于不宜调整的，则恢复相关法律规定。值得注意的是，试点期间取得的药品批准文号在试点期满后继续有效，试点期限届满前要向国务院报告。
　　

“那一段时间（审批）速度是非常快的。”徐景和回忆道：“每天上午到全国人大开完会，回来修改方案，晚上就报到国务院。每天如此，（审批）从来没有那么快的速度。”MAH制度试点用最快的速度付诸实施，试点的选择也凝聚了制定者的智慧与心血。从三个层面，兼顾京津冀协同发展、自由贸易试验区、鼓励新药创制等战略，选择了北京、天津、河北、上海、福建、广东、江苏、山东、浙江、四川10个省市。迄今为止，10个省、直辖市的近3年药品申报平均受理量为4131件。
　　

2016年5月，国务院办公厅印发MAH制度试点方案的通知。2016年7月，CFDA发布关于做好MAH制度试点有关工作的通知。2017年8月，CFDA发布关于推进MAH制度试点工作有关事项的通知，该通知获得了业界的普遍点赞。一系列政策措施的出台，有望助推MAH制度的立法。徐景和表示，MAH制度是药品管理法修订的一条主线，这条主线贯穿药品的研发、生产、流通和使用。
　　

制度红利
　　

在MAH制度试点过程中，合同订制生产组织（CMO）通过承接药物研发和生产环节，获得了极大的发展机会。浙江海门慧聚药业有限公司总经理邹平表示：“从2003年到2016年，我们跟国外的公司一共开展了十几个品种的合同生产。随着MAH制度试点，仅仅一年半时间，我们已经和国内的新药研发企业通过合同生产的方式，进行了十几个产品生产的合作，已经有两个品种进入临床三期。这一政策试点，对CMO产业的发展是巨大的推动。”
　　

目前，我国拥有各类药品生产企业4246家，其中生产规模在5000万元以下的企业占60%以上。已批准的药品品种约为1.5万个，药品批准文号约为16.8万个。总体来看，我国药品生产企业仍然存在着“多、小、散、低”现象，产能过剩严重，同质化竞争激烈，资源浪费巨大。这种现象与我国医药产业的发展阶段和我国药品管理法律制度的价值导向相关。MAH制度施行后，药品研发机构和科研人员可以自己建立企业生产药品，也可以委托企业生产药品，这样可以避免企业“大而全”、“小而全”的低水平重复。同时，研发者也可以让药品快速产业化，迅速占领市场，有效提高资源的使用率。
　　

值得注意的是，MAH制度更加关注研发，申请者提供的工艺路线不可能简单复制，对CMO企业的生产工艺要求较高。如果CMO企业仅仅简单复制、不对工艺优化做深入研究，则放大生产失败的概率就会较大。因此，CMO企业不能仅仅做加工厂，还必须进行一系列的技术研发、工艺优化、破坏性实验、参数调整等，以确保生产的顺利进行。在临床后期和药品上市后，委托方的最终目的是降低成本。技术转移后的报价能否被下游客户接受，是对CMO企业的最大挑战。而技术转移的核心在于，要求CMO企业拥有丰富的经验和技术积累，以技术创新对原有工艺进行改进，从而真正大幅度降低生产成本，这也使得CMO企业进入门槛较高。这些问题都对如何进一步发挥市场的力量、强化科学监管提出了挑战。
　　

“全面推进MAH制度，需要进一步解放思想、创新理念、健全制度、完善机制。”沈阳药科大学国际食品药品政策法律研究中心主任杨悦教授表示：“如何科学认识在药品安全中政府、市场、企业的关系，如何更加尊重市场的力量、更加尊重企业的选择、更加尊重监管的规律，是下一步完善我国药品管理法律制度需要特别关注的问题。”

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