【案情】

李某系个体工商户，经营一家副食品店。某县食品药品监管人员依法进行检查时，发现李某未建立食品进货查验记录制度。

【分歧】

对于是否应当对李某进行行政处罚，执法人员产生了两种不同意见：

第一种意见认为，对没有建立食品进货查验记录制度的个体工商户不能实施处罚。根据《食品安全法》第五十三条第一款“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明”和第二款“食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证”的规定，从事食品经营的企业和个体工商户在采购食品时，都要查验供货者的许可证和食品合格证明文件。但“建立食品进货查验记录制度”仅是对食品经营企业的强制性规定，不包括从事食品销售的个体工商户。在实际工作中，可以鼓励、引导有条件的个体工商户建立进货查验记录制度，但并非强制性要求。

第二种意见认为，对没有建立食品进货查验记录制度的个体工商户应当实施处罚。2007年7月26日发布实施的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（以下简称《特别规定》）第五条规定：“销售者必须建立并执行进货检查验收制度，审验供货商的经营资格，验明产品合格证明和产品标识，并建立产品进货台账，如实记录产品名称、规格、数量、供货商及其联系方式、进货时间等内容”。本条规定建立进货查验记录制度的主体是食品“销售者”，并没有限定为企业，还应包括个体工商户，而《特别规定》在《食品安全法》实施后至今仍没有被废止，因此个体工商户应与企业一样建立食品进货查验记录制度。

【评析】

笔者同意第一种意见，理由如下：

《特别规定》第二条第二款规定：“对产品安全监督管理，法律有规定的，适用法律规定；法律没有规定或者规定不明确的，适用本规定。”国务院法制办在《关于〈国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定〉适用问题的复函》中也明确指出：“依照《立法法》第七十九条第一款的规定，法律的效力高于行政法规。据此，《特别规定》与《食品安全法》对同一事项的规定不一致的，适用《食品安全法》的规定；《食品安全法》没有规定或者规定不明确而《特别规定》有明确规定的，执行《特别规定》的规定。”对建立食品进货查验记录制度，《食品安全法》已有规定，且规定十分明确，《特别规定》第五条就同一事项作出的规定，属于对同一事项的规定与《食品安全法》不一致。因此，应当适用《食品安全法》。

《食品安全法》中“食品经营者”“食品经营企业”“食品批发企业”交叉使用，显然不是立法者的失误，而是立法者考虑到个体工商户是一人或者家庭经营，人员少，文化素质不一，在食品进货查验记录制度上搞“一刀切”不符合实际，所以才在食品进货查验记录制度的设立上，对不同经济组织形式进行了区别对待。这在立法参与者对《食品安全法》第五十三条的权威解读中得到了证实。《〈中华人民共和国食品安全法〉释义》对《食品安全法》第五十三条作了如下解读：“本条第一款规定食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明。该款中所称的‘食品经营者’，包括了所有的食品经营主体，具体来说，既包括了企业，也包括了个体工商户。第二款规定了食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，该款中所称的‘食品经营企业’，只包括企业。也就是说，所有的食品经营者（包括企业和个体工商户）均具有查验的义务，而食品经营者中的企业除了履行查验义务外，还应当履行记录义务。”

应该引起注意的是，《食品安全法》第一百二十七条规定：“对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。”如果省、自治区、直辖市制定的食品小作坊、小餐饮、小摊点具体管理办法中明确规定小作坊、小餐饮、小摊点应当建立进货查验记录制度的，应依据相关规定执行。

（作者单位：河北省承德市食品药品监督管理局）

（责任编辑：齐桂榕）

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