2015年10月1日，修订后的《食品安全法》正式施行，对食品安全违法行为的处罚力度明显加大，突出表现在罚款数额的大幅度提升，但在实际执法过程中，这却成为摆在执法人员面前的一道执行难题，尤其是在经济欠发达、尚未脱贫致富的中西部地区，食品生产经营者对起点5万元的罚款金额较难承受，执行也难以到位，“徒法不足以自行”，严厉的处罚缺乏执行力将形同虚设，不能达到有效打击食品安全违法犯罪、保证食品安全的目的。如何解决这一难题，在食品药品监管系统内仁者见仁、智者见智，讨论激烈。许多人将解决此类难题的希望寄托于《食品安全法实施条例》的及时修订出台，但作为国务院制定的行政法规，其具体规定也不能与《行政处罚法》和新修订《食品安全法》的规定相违背，落实最严《食品安全法》还需最强执行力。

在此，笔者就如何适用《行政处罚法》和新修订《食品安全法》等法律法规，既做到执法必严、监管到位，又做到依法办案、履职尽责，进一步增强执行力发表拙见。

正确理解《行政处罚法》与《食品安全法》的效力

2016年12月1日，国家食品药品监管总局办公厅发布的《关于食品安全行政处罚法律适用有关事项的通知》明确指出：“《食品安全法》是规范食品生产经营活动及其监督管理的基本法律，《中华人民共和国行政处罚法》是规范行政处罚的种类、设定及实施的基本法律。”由此可见，《行政处罚法》与新修订《食品安全法》二者都属于“基本法律”，只是调整规范的领域和范围等有所不同，二者之间没有法律效力高低和位阶上下之分，《行政处罚法》为一般法，新修订《食品安全法》为特别法。《立法法》第九十二条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”因此，在处罚食品安全违法行为方面应优先适用新修订《食品安全法》，但在处罚原则、种类、程序、实施等方面必须遵循《行政处罚法》的规定。

正确适用《行政处罚法》从轻或减轻处罚

综合运用新修订《食品安全法》和《行政处罚法》的相关规定，依法从轻或减轻处罚，才能真正落实新修订《食品安全法》的有关规定，切实提升法律的执行力。

一是遵循“过罚相当”原则。《行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”食品药品监管部门在查处食品安全违法案件时，必须综合考虑当事人违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等诸多因素，从而根据当事人违法行为过错的大小，作出恰当的行政处罚决定，避免乱作为或滥作为。

二是遵循“处罚与教育相结合”的原则。《行政处罚法》第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”对违反新修订《食品安全法》的一般违法行为，坚持以教育为主，处罚为辅，教育和处罚相结合，区别不同违法情形作出从轻或者减轻处罚的决定；对食品安全违法行为轻微且及时纠正，没有造成危害后果的当事人，则依法不予行政处罚。

三是遵循“实施性规定”优先适用原则。“实施性规定”是对上位法作出的更加具体、详尽、细化的规定，操作性更强。如果有关新修订《食品安全法》的“实施性规定”未被明文废止，仍具有法律效力，在不与其对应的上位法规定相抵触的情况下，则可以优先适用。如：《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》《食品标识管理规定》等行政法规和部门规章作为下位法，在对新修订《食品安全法》有关规定作出更具体的、不相抵触的规定时，可优先适用，如此将更有利于提高新修订《食品安全法》的执行力。

四是遵循行政处罚自由裁量规则和裁量基准。食品药品监管部门必须在一定幅度范围内依法依规作出从轻或减轻处罚的决定，如《四川省食品药品监管局行政处罚自由裁量规则》规定：“减轻行政处罚应当低于行政处罚的起点，但不得低于法定行政处罚起点倍数或者数额的30%；行政处罚的起点为数额的，减轻行政处罚后的金额不得低于1000元。行政处罚只规定最高行政处罚倍数或者数额的，从轻行政处罚一般不低于最高行政处罚倍数或者数额的10%；最高行政处罚数额为1万元以下的，从轻行政处罚后的金额不得低于1000元。”这就从制度上规范了从轻或减轻处罚的行为，防止滥用自由裁量权对食品安全违法行为随意作出减轻处罚决定，杜绝滥用职权、玩忽职守等职务犯罪行为的发生。食品药品监管部门对涉及从轻或减轻处罚的食品安全违法案件，还可以提交本部门“案件审理委员会”进行集体讨论，切实做到尽职免责，化解执法风险，预防职务犯罪。

正确适用“三小”监管规定查处食品违法案件

新修订《食品安全法》第三十六条第三款明确规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定” 。第一百二十七条规定：“对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。”对食品“三小”的管理和处罚若一律按新修订《食品安全法》的规定执行，不切实际，也不符合我国国情，特别是对于经济欠发达的中西部省市来说，过于严厉的处罚规定也缺乏执行力。目前，我国大多数省份依法制定了操作性较强的地方性法规或政府规章，对“三小”的管理和处罚作出了符合本地实际的具体规定，如：四川省规定将建筑面积60平方米内的餐饮店、30平方米内的食品销售店纳入小经营店管理，对其违法行为的罚款金额起点为200元；而对于小食品摊贩的罚款金额起点则为100元，这样结合本地实际出台的地方性法规或规章操作性更强，避免了对食品安全违法行为处罚的畸轻畸重。

笔者认为，无论是经济欠发达的地区，还是经济实力雄厚的发达区域，对于食品安全违法行为的处罚，都应遵循处罚法定、过罚相当、处罚与教育相结合等原则，实事求是、区分轻重、因地制宜、区别对待，严格依法从轻、减轻处罚，尊重和维护新修订《食品安全法》的权威，有效保障公众身体健康和生命安全。

（作者单位：四川省富顺县食品药品监督管理局）

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