把握食品安全战略首先要明确食品安全战略的起点问题，而影响食品安全的因素是多重的，所以分析战略起点的视角也应是多样的。2018年1月，内蒙古自治区党委全面深化改革领导小组在《贯彻落实党的十九大若干重大改革部署的实施意见》中明确提出，要实施内蒙古自治区食品安全战略。

　　那么，内蒙古自治区需要什么样的食品安全战略？又该如何理解食品安全战略及科学谋划内蒙古自治区食品安全战略的现实意义？笔者认为，要从三个维度来进行综合考虑。

　　时间维度 市场需求与供给

　　需求与供给是最基本的市场关系，也是食品安全战略的经济基础。食品安全风险受消费水平影响，什么样的需求决定什么样的供给，低质量的消费需求必然给假冒伪劣等问题食品提供生存空间。

　　国际经验表明，发达国家的食品安全状况随着恩格尔系数的变化呈现先恶化后好转的趋势。其中，当恩格尔系数大于50%时，消费结构可以概括为生存型，即政府牢牢控制农业和食品工业，并将其作为提供基本公共服务的福利事业，市场作用不明显，所以不容易发生食品安全问题。当恩格尔系数在30%～50%时，消费结构转向发展型，此时，食品产业市场步伐加快，而政府监管体制改革往往滞后于产业的扩张，因此食品安全问题呈高发态势。而当恩格尔系数小于30%时，消费结构趋于合理，产业趋于成熟，监管趋于完善，食品安全问题也趋于平缓。

　　2017年，内蒙古自治区城镇居民家庭恩格尔系数为27.4%，农村牧区居民家庭恩格尔系数为27.8%，同比下降了0.9%和1.5%，表明内蒙古自治区城镇与农村牧区食品消费水平接近，消费结构较为合理，食品产业趋于成熟，监管制度趋于完善，食品安全问题较为平缓。

　　结构维度 食品产业和监管

　　食品产业是内蒙古经济发展的重要支柱产业，但与发达地区集中生产和有序流通的食品供应体系相比，内蒙古自治区食品产业基础薄弱，突出表现为产业结构“小、散、多、低”，即规模小、分布散、数量多、集约化程度低，生产经营者诚信意识和守法意识淡薄。

　　强大的产业与强大的监管应互为支撑，安全与发展应相融共济，而内蒙古自治区的监管与产业发展是不对等的。

　　统计显示，内蒙古自治区现有食品生产经营企业约30万家，其中大型食品生产企业17家，全区食品药品监管系统共有监管人员8500余人。食品生产经营企业数量多、规模小，特别是小作坊、食品摊贩、无证小餐饮较多，监管人员与监管对象比例严重失衡。在监管资源的硬约束下，静态审批替代动态检查成为主要监管手段，导致一些行业“潜规则”难以被发现；同时，监管技术、监管手段也成为制约监管能力提升的主要障碍。

　　空间维度 农村牧区和城市

　　长期以来，粗放的农牧业生产与养殖模式，以及农药与兽药使用尚未形成科学化统一管理，给内蒙古自治区的食品安全带来一定程度的质量安全隐患。尤其是大量农民、牧民散户从事种植、养殖，且未形成规模化种植、养殖，导致监管难度大，违法成本低。

　　食品产业涉及“从农田到餐桌”“从牧场到厨房”的全链条、全环节，食用农产品的源头治理压力，必然传递到下游生产加工、流通消费等各环节。随着互联网食品经营、海外代购、跨境电商等新业态的涌现，食品新技术的不断使用，也造成食品供应链条日益复杂，食品安全风险加大。

　　2017年，内蒙古自治区城镇化率已达到62%，高出全国平均水平3.48%。随着城市流动人口的增加，食品作为典型的经验商品，在“生人社会”的环境下更容易滋生恶意利益驱动行为，发生问题的概率也随之增加。

　　政府为回应公众需求，只能不断加大监管力度，推动政策工具创新，但容易把监管的“重头戏”放在风险突出的城市，造成城乡监管愈加不均，使“问题食品”流向监管能力弱的农村与牧区，在“不设防的农村牧区”与“高风险聚集的城市”形成恶性循环。

　　所以，明确食品安全战略起点是战略分析的关键，是科学谋划内蒙古自治区食品安全的前提。笔者建议，应从消费结构、产业素质、监管能力、城乡差异等方面建立起安全与发展相适应的内蒙古自治区食品安全战略，切实保障全区各族人民的食品安全。

　　（作者单位：中共内蒙古自治区委员会党校）

(责任编辑：)