2018年深圳市保健食品抽检合格率再度提升，查办案件数也同步上升，究其原因，市场违法行为已逐渐从非法添加、生产伪劣产品等转变为虚假声称、夸大宣传、会议营销等，保健食品市场整治仍然任重道远。

实践中面临的主要问题

首先，线上案件执法难。保健食品具有功能声称的特殊属性，很多生产者为提高销量，大肆虚假宣传，夸大疗效，甚至杜撰假病例。近年来，网络虚假宣传成为保健食品监管重灾区，特别是微信朋友圈、购物App、网络直播、微博等网上平台，具有受众群体广以及违法行为取证难、交易信息核实难、实体地址定位难等特点，而现行的法律法规及办案程序大都针对的是线下实体渠道的违法生产经营行为，导致很多保健食品经营网络违法行为难以据此查处。

其次，独角唱戏合力难。保健食品作为功能性食品，制作过程涉及多种专用原料及药材，不排除会产生毒副作用的可能，如果销售过程没有专业的医学药学人员进行指导，容易产生安全隐患。近年来，多位人大代表、政协委员针对保健食品市场存在的问题提出了建议、提案，但在建议、提案办理中，往往只有市场监管部门在唱独角戏，对诸如进口保健食品无合法来源等市场顽疾难以有效根治。

最后，会议营销规范难。会议营销存在的问题主要集中在推销产品时夸大产品的疗效和使用效果，但在调查过程中，由于经营者大多以口头宣传为主，对于产品功效的宣传大都通过暗示达到，没有更多的文字宣传资料和视频，监管部门对其虚假宣传的证据很难获取。同时，会议营销现场通常不会存放大量产品，而是收取定金后送货上门，没有进销台账，不开具合法票据，查账无从着手。更有一些非法会议营销采取线上线下结合的手段，线下通过讲课让老年人加入微信群，线上在微信群进行封闭性推销，更增加了常规执法的取证难度。

对策与创新

为进一步完善对保健食品行业的监管及良好市场秩序的创建，深圳着力强化执法办案实效。2017年10月至2018年11月底，全市累计查办保健食品欺诈和虚假宣传案件3174宗，罚没金额逾5000万元，并破获了利用互联网销售有毒有害“99魔鬼瘦”减肥药案、销售非法添加西地那非的“霸王汉”保健酒等一批大要案。在此过程中，深圳主要围绕以下方面进行了研究创新：

第一，首创“云上稽查”，解决取证难题。

“云上稽查”是深圳市市场和质量监管委开发的互联网行政执法取证平台工具，在不增加现有执法办案的环节流程、不增加执法人员使用难度的前提下，能自主、自动叠加电子数据，并将证据记录安全备份。“云上稽查”具有两大特性：一是将现有行政执法流程系统与电子数据固化见证技术结合，执法人员在手机端App上通过照片、视频、录音等多种形式对证据进行记录，相关证据记录可根据具体案情需要直接生成具备仲裁、公证或司法效力的证明材料；二是具有全网特定数据搜集功能，最大维度地对各种网络数据信息进行搜集，在法律允许的范围内开展有因分析筛查、归拢提取、证据固化，并根据具体情况对相关信息进行实体关联。目前，“云上稽查”系统已与腾讯、阿里巴巴、百度、顺丰、美团等企业建立紧密合作关系，实现对全网违法线索信息实时搜索抓取、线索信息定位、违法网站信息拦截。

“云上稽查”在查处网络销售保健品“清宫御酒”案当中就发挥了重要作用。通过对“男人助阳药材酒”“保健酒”和“提高免疫力”等字样的检索预警，同时结合用户差评投诉情况，监管部门发现了网店商家“养生酒商城”的违法线索；通过电子数据固化见证技术，将产品非法宣传的证据第一时间进行固定；通过对快递数据的分析，精确定位嫌疑人信息及窝点地址，通过网络交易信息，精确计算出货值金额。“云上稽查”的及时介入，使相关证据在行刑衔接时得到了充分利用，市场监管部门与公安部门对位于深圳、广州、惠州和长沙的多个生产、销售窝点同步进行收网行动，成功查处包括多种包装的“清宫御酒”近千瓶以及未标示品名的胶囊3万余粒，刑拘犯罪嫌疑人8人，涉案金额总计达2000余万元。

第二，深度对接司法部门，健全行刑对接机制。

2018年11月，深圳市人民检察院和深圳市市场和质量监管委共同印发《关于在食品药品公益诉讼工作中加强协作的工作方案》，成立食品药品公益诉讼工作小组，建立起七项工作机制：“4+1”互派交流学习（即在本单位工作4天，到对方单位工作1天）和沟通座谈机制、食品药品公益诉讼案件线索移送机制、行政执法信息与公益诉讼工作互通机制、重大案件联合调查和回访工作机制、技术支撑工作机制、检察监督和行政执法宣传工作机制、以案释法培训和基层执法指导机制。市人民检察院还聘请市市场和质量监管委市场稽查局的执法人员作为特邀检察官助理，在派驻学习工作期间参与检察机关案件办理工作。

同时，深圳不断健全完善食品药品行政执法与刑事司法衔接工作机制，市公安局与市人民检察院、法院在法律适用方面达成一致意见，对采用会议营销及电话推销保健食品方式骗取老年人财物的行为以诈骗罪立案，据此成功办理多起利用销售保健食品进行金融诈骗的案件，为当事人追回损失近30万元。

第三，动员多方力量，打造监管执法共治格局。

当前，会议营销已成为保健食品生产销售企业营销“利器”，由于其进入门槛低、简单复制可能性大、短期回报率高，造成行业乱象丛生，严重扰乱了市场秩序。目前，保健食品行业会议营销主要存在对企业、人员资质缺乏严格要求，会议营销活动流程缺乏规范化管理等问题。在此背景下，深圳市健康产业发展促进会、深圳市保健协会和深圳市标准技术研究院在充分收集、分析国内保健食品行业会议营销相关资料的基础上，结合深圳市保健食品行业会议营销的特点和实际需要，制定《会议营销运营规范》团体标准，从企业资质和制度建设、工作人员资质和职责、活动流程、投诉处理等方面对保健食品行业开展会议营销提出了具体要求，为深圳会议营销市场的规范化、标准化发展提供了技术依据。

相关思考

接下来，深圳将继续推广应用“云上稽查”平台规范线上交易。目前，“云上稽查”平台的应用仅限于为地方监管服务，且应用范围有限。未来将逐步拓宽平台的应用范围，除了保健食品广告监测外，将保健食品行业涉及知识产权、物价等领域的线上执法一并纳入，依托现有的特殊食品溯源系统，建立从生产到流通的全链条可追溯，全面规范保健食品线上线下交易行为。同时推动解决跨区域执法问题。此外，持续加强与检察机关的沟通协作，加大对食品药品领域公益诉讼的宣传力度，通过邀请检察官授课等方式，使执法部门进一步了解公益诉讼制度，正确认识和积极推进公益诉讼工作，全面加大食品药品领域公益诉讼案件的办理力度，为保健食品监管多元共治贡献力量。

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