对证据的真实性进行审查判断，是决定行政机关准确认定案件事实的关键，也是行政机关能否准确依法作出相应行政处罚决定的决定性因素。行政机关及其执法人员可从明确审查主体，依法开展审查；避免依据单一，注重相互印证等四方面加强对证据真实性的审查。

明确审查主体，依法开展审查

行政执法机关及其执法人员是对行政处罚证据进行真实性审查的主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”据此，行政机关应当对其作出的行政处罚决定所认定的事实提供证据加以证明，自然就应该由行政机关对其采纳并作为行政处罚决定的证据进行审查是否真实。

部分省级及市级市场监管部门发布的相关行政执法证据规范性文件，亦明确对证据的审查主体为行政执法机关。例如，《长三角地区市场监管行政执法取证规则》第三条规定，三省一市市场监管部门及其执法人员应当严格遵守法定程序，全面、客观、公正、及时地收集、调取与案件有关的证据。证据应当经过合法性、真实性、关联性审查，方能作为行政执法的依据。

避免证据单一，注重相互印证

证据是再现案件事实的根据，是发现案件事实的线索材料，而案件事实在发生、发展过程中留下的各种线索材料间总会产生联系，并遵循一定的规律。但因证据材料系通过当事人、第三人提供或执法人员通过执法活动提取、收集而获得，在此过程中，难免因利益、经验、执法水平等因素影响而导致证据存伪失真，不能如实反映案件事实。同时，经验表明，单一的证据无法通过自身自证其真实性，需要通过其他证据互相印证。

因此，执法人员在收集、提取、审核证据时，应避免采用单一证据认定案件事实。如直接证据中的当事人陈述，其陈述内容虽能直接反映案件事件，但人是趋利避害的，其陈述可能为真，也可能为假；若直接采信其陈述而无其他证据印证，可能无法真实反映案件事实，导致在将来的行政诉讼、行政复议时出现行政处罚决定被撤销、确认无效等后果。

例如，（2020）川0525行初54号行政判决书显示，法院判决为：行政机关于2020年4月27日作出的古卫医罚（2020）2号行政处罚决定没收相关单位320元的违法所得，仅有原告单方陈述，系孤证，且原告当庭不予认可，系主要证据不足，依法应予撤销。

所以，行政执法人员在收集、提取、审核证据时，应尽可能根据案件形成过程中可能留下的各种线索去收集、提取证据材料，用多个证据互相印证其真实性。既要收集、提取、审核言词类（当事人陈述、证人证言等）证据，又要收集、提取、审核实物类证据（如书证、物证、电子数据等），并在言词证据与实物证据间形成印证。当然，即使没有当事人陈述等言词类证据，如果多个实物证据及其他间接证据能够互相印证，并排除证据间可能存在的矛盾，形成完整的证据链，也能认定案件事实。

如上述案例中，即使当事人未陈述其违法行为所获违法所得，但执法人员在现场检查时第一时间通过病历、收费记录、病人证人证言等的收集与提取，既能真实反映当事人的违法行为，又能真实查实其所获违法所得，当事人是否陈述对认定事实并不重要。

遵循常识常理，综合经验判断

日常生产生活经验常识、常理，一般是指一个事件的发生、发展、结束会遵循一定的科学技术原理，遵循一定的科学规律，遵循本行业、本地区的习惯、规则、规范等，同时符合大多数普通人的认知，符合本行业大多数从业人员的认知。

因此，对证据的真实性审查应当从证据所反映的事实是否遵循日常生产生活经验常识、常理，是否符合大多数普通人及本行业大多数人的常识、常理，是否符合基本的科学技术规律等进行综合判断。

例如，某药品监管部门办理一起未按照产品技术要求生产一次性医用口罩案，当事人提供的产品批生产记录载明该批次医用口罩的生产量仅为1000余个。案件调查终结，承办人员提交审核后，审核人员提出，从目前科学技术来看，一台全自动平面口罩生产设备一分钟的产量为80~160个，一般一批次可生产3万~6万个；当事人一个批次产量仅1000余个，其整批生产时间不足10分钟，货值金额不足千元，不符合本行业日常生产经验常识、常理，也不符合企业追求效益最大化的基本常识。由此推断，当事人提供的批生产记录涉嫌伪造。后执法人员对企业下游购货单位及相关财务展开调查，查证了该批次产品真实的生产销售数量，因当事人在案件办理过程中提供虚假材料意图欺骗行政机关，行政机关对其违法行为予以从重处罚。

又如，某药品监管部门在办理一起药品批发企业销售药品流向不明案件时，当事人的委托代理人陈述企业流向不明的药品因系近效期药品，已被该企业自行销毁，未流向他处或非法渠道，但未能提供相关药品已经被销毁的证据予以证明。案件审核时，审核人员指出，从法律规定来看，代理人与当事人存在利害关系，其所作的陈述系证人证言，对当事人有利，原则上不能单独作为定案根据，即不能采信当事人药品被企业自行销毁的事实。销毁货值按企业标示的销售价格计算近20万元，即使如此大量的药品已被销毁，从企业利益最大化角度考虑，企业亦会在申报所得税时通过报表载明营业外支出（商品报损）予以抵扣企业所得税。因此，流向不明的药品被当事人自行销毁的陈述并不可信，应进一步通过财务系统、GSP系统查看药品真实流向。

再如，某省药品监管部门在办理某药品上市许可持有人未按药品GMP要求生产某口服溶液案件时，发现其出厂检验报告书载明收样日期为某年某月某日，检验报告日期为某年某月某日，但两者之间相差仅3日，即检验时间最多仅3日。因该药品须检验微生物限度等项目，按微生物限度检验要求时限必须在5至7天内。由此推断，该检验报告书真实性存疑，产品存在未经检验即出厂上市的可能。后经检验核实，发现该企业存在编造生产检验记录、成品未经检验即出厂上市的违法事实，药品监管部门据此依法作出处理决定。

警惕虚假印证，透过表象看实质

证据真实性审查不但要从形式上审核证据的真实性，更要透过证据的表象，审核证据实质所反映的内容是否真实。这是因为，在案件办理过程中，当事人为了逃避处罚或避重就轻，其提供的证据材料虽然形式符合要求并可能形成印证，但是透过证据的表面，会发现其证据间形成的可能是虚假印证，也就是证据存在伪造、变造的可能性，其所证明的内容并不真实。

例如，某省药品监管部门组织的药品流通飞行检查中，发现某药品批发企业（当事人）从另一家位于西藏的某药品批发企业购进某药品，当事人提供了相应的采购发票、清单、物流凭证、付款凭证、销售记录、销售发票、销售物流凭证等材料，从表面上看均符合GSP及相关法律规定，相互间也能够形成票、货、物、款一致的印证。但对上述材料进一步核实后发现，该药品的生产企业所在地为北京，当事人采购的上游供货方在西藏，销售的下游客户在北京附近的某市。分析来看，当事人绕一大圈采购、销售药品，并不符合企业采购、销售药品“物流方便、费用最省”的基本常理、常识，其是否存在真实交易存疑，上述证据材料的真实性也有待考证。后经外省药监局及相关地市市场监管局协查，查实当事人存在虚构药品流向、虚开发票、伪造材料等违法事实，药品监管部门依法对当事人作出处理决定并将有关线索移送其他部门处理。

又如，某药品监管部门办理某药品上市许可持有人生产销售劣药案件时，当事人提供了涉案药品召回通知书、下游客户回执单、不合格药品入库单、负数发票、退赔凭证等材料。仅从上述材料来看，符合企业已经依法召回药品的证据材料要求，并能形成印证。但执法人员在清点相应召回药品、库存药品数量，并与药品生产批量进行核对时，发现存在差异，说明药品召回可能不彻底。遂通知当事人限期提供其将药品召回通知书送达下游客户的具体途径和方式，并对相关下游客户展开延伸调查。经调查，发现当事人并未将药品召回通知书送达下游客户，即上述所有召回证明材料均为当事人伪造，当事人为了减少退赔损失，并未真实召回药品。药品监管部门遂责令当事人立即召回不合格药品，并在后续的行政处罚中对其行为予以从重处罚。

延伸阅读

确保证据真实 认真履行职责

《中华人民共和国行政处罚法》第四十六条第二款规定：“证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。”第五条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”据此，行政机关对当事人的违法行为作出行政处罚决定前，必须先认定案件事实。而要认定案件事实，必须要有证据支撑，用证据来还原、呈现案件事实。

案件事实都是过去发生的事件，在事件的发生、发展、结束等过程中，会留下各种线索、记录等，这些线索、记录等就是证据。因此，案件事实的认定，依赖于各类证据材料的呈现与还原。证据越真实、可靠，就越能接近案件的真实情况。

例如，某药品上市许可持有人使用未经审评审批的原料药生产药品，在事件发展过程中，可能会留下相应采购该原料药的资金往来记录及财务记账凭证、出入库记录、原料入厂检验记录；投入生产后相应的批生产记录、批检验记录及相应成品销售记录、销售发票、资金往来凭证与记录等线索材料；亦可能留存关键原料药及成品的实物。而这些记录、凭证、实物等就是证据。药品监管部门执法人员收集、提取的证据越真实、可靠，越能真实还原当事人使用未经审评审批的原料药生产药品的违法事实。

因此， 对证据的真实性进行审查判断十分重要。药品监管部门在药品行政处罚程序中，对认定事实所需要的证据进行真实性审查是其职责所在。药品监管部门及其执法人员可从印证法则、符合常识常理的经验法则及遵循相应科学技术要求等基本逻辑去审查证据的真实性。同时，对明显可疑或违背常识、常理的证据，不但要进行形式真实性审查，还要进行实质真实性审查。

（作者：福建省药监局 林振顺）

本文仅代表作者观点，不代表本站立场。

(责任编辑：刘鹤)