2004年8月，原国家食药监局公布《药品生产监督管理办法》（以下简称《办法》）。2017年11月，原国家食药监总局根据局务会议《关于修改部分规章的决定》予以修正。

　　2019年1月，国家市场监管总局下发2019年立法工作计划通知，拟对包括《办法》在内的监管规章进行修订。笔者结合目前药品生产监管实际，对《办法》的修订提出几点建议。

　　加强境外委托加工药品管理

　　数据显示，2018年，我国中成药出口额2.64亿美元，西药制剂出口额41亿美元，且呈逐年快速上升趋势。在以上出口中，有一部分是通过接受境外委托加工实现的。

　　出口药品事关“中国制造”的国家形象，而在开展“放管服”改革、鼓励制药企业参与国际竞争的同时，加强境外委托加工药品管理势在必行。

　　一是加强境外委托加工药品的备案管理。原国家食药监局根据《办法》于2005年制定出台的《接受境外制药厂商委托加工药品备案管理规定》（以下简称《规定》），列明了备案需要提交的材料的相关目录和要求，但个别企业为获得备案生产资格，提交虚假资格材料的情况时有发生。由于涉及境外药品管理，相关材料真实性的核实并不容易。同时，无论《办法》还是其他规范性文件，对提交虚假材料的企业，均无类似一定年限内不接受备案申请或撤销该次备案的处理规定。为此，建议在修订《办法》时，参照现有《办法》中申请药品生产许可的规定，增加备案提供虚假材料等行为的处罚条款：对于在备案中提交虚假材料的企业，或备案信息与实际生产信息不一致的，宣布备案行为作废；情节严重的，在2～3年内禁止相关企业及其责任人从事境外委托加工药品业务。

　　二是强化境外委托加工药品销售管理。根据要求，境外委托加工药品，应由国内制药厂商与境外制药厂商直接联系并接受委托。但在日常检查中发现，部分企业并未直接接受境外制药厂商的委托，而是由国内从事药品进出口贸易的经营企业在取得国外相关业务后，寻找并委托国内厂家为其生产出口药品，即国内制药企业将生产的药品销售给从事进出口贸易的经营企业，由经营企业将药品出口至国外。目前，这种情况在向发展中国家的出口中较为多见。对此，建议在修订《办法》时，结合《规定》第二条“所加工药品不得在中国境内销售、使用”的要求，增加对在生产企业与从事进出口贸易企业间不规范的境内销售行为进行处罚的条款，以打击虚假或不规范开展境外委托加工药品的行为。

　　三是加大违法违规行为的处罚力度。根据《办法》第五十五条规定，接受境外制药厂商委托在中国境内加工药品，未按照规定进行备案的，由药品生产企业所在地省、自治区、直辖市药品监管部门给予警告，责令限期改正；逾期不改正的，可以处5000元以上1万元以下的罚款。从这一处罚规定可以看到，第一次发现企业有上述行为的，仅给予警告，责令限期改正；逾期不改的，才予以5000元以上1万元以下的罚款。与动辄数十万、几百万甚至数千万元的境外委托加工合同相比，违法成本明显偏低；另外，对加工的药品也没有没收等强制处理措施。所以建议在修订《办法》时，取消警告、限期改正处罚，增加处罚额度；同时，在《药品管理法》修订的基础上，对企业擅自接受境外委托加工的行为，明确相关药品要处以没收的处罚。

　　完善药品生产日常监管制度

　　依据原国家食药监局2011年修订的《药品生产质量管理规范认证管理办法》第十九条的规定，将药品生产过程中的缺陷分为严重缺陷、主要缺陷和一般缺陷。对于在飞行检查中发现生产企业存在严重缺陷或主要缺陷的，监管部门可以依据现行《药品医疗器械飞行检查办法》第二十五条的规定，依法采取限期整改、发告诫信、约谈被检查单位、监督召回产品、收回或者撤销相关资格认证认定证书，以及暂停研制、生产、销售、使用等风险控制措施。

　　《办法》无类似风险控制措施。从概念范围看，飞行检查是日常监管的一种特殊手段，其在启动检查的原因、方案制定、检查流程等方面都有特别的规定。除飞行检查以外，日常监管中还有大量的一般性检查。这些一般性检查不具备飞行检查的特征，当然也无法引用《药品医疗器械飞行检查办法》的相关条款。

　　一旦在一般性检查中发现企业出现影响药品质量安全的严重缺陷或主要缺陷，只能依据《药品管理法》第七十八条的规定进行处理，即先予以警告，限期改正，而不能采取暂停生产的处罚手段和措施，由此带来的风险可想而知。

　　另外，《药品医疗器械飞行检查办法》中虽然规定了风险控制措施，且规定监管部门可根据飞行检查结果依法采取风险控制措施，但也仅此而已，并没有相应的惩戒条款。

　　为此，建议修订《办法》时，一方面，借鉴《药品医疗器械飞行检查办法》第二十五条的规定内容；另一方面，在《办法》中增加相应的处罚条款，做到令行禁止，增加风险控制措施的权威性和威慑力。

　　增加约谈、发告诫信等规定

　　当前，约谈企业相关负责人，发告诫信，在药品生产监管实践中已较为普遍。如2013年6月，原国家食药监总局有关负责人就产品召回问题约谈强生公司；2016年6月以来，国家食品药品监管部门连续3年公布的年度《药品检查报告》，均公布了发告诫信的企业数量，其中《2017年药品检查报告》显示，当年完成药品GMP跟踪检查428家，发告诫信的企业达108家，占25%。但《办法》对此并无规定。

　　在制度建设上，国家也开展了一系列尝试。原国家食药监局政策法规司曾于2011年9月26日公开发函征求《食品药品安全责任约谈办法（征求意见稿）》意见（食药监法函〔2011〕63号），但至今未见出台正式文件；现行《药品医疗器械飞行检查办法》第二十五条的规定内容，系首次在部门规章中明确对飞行检查发现问题的相关企业，可以采取发告诫信、约谈等措施。在省级层面，山东、安徽、江苏多地先后出台了制度性文件，对约谈、发告诫信的情形、流程等内容进行了明确。

　　不过，当前实施的约谈、告诫信制度还存在一些问题，如飞行检查以外的一般性检查中的约谈和发告诫信，缺乏法规依据；约谈和发告诫信的具体情形有待进一步明确；与约谈和发告诫信相关的事项怎么进行信息公开等。

　　笔者建议，在修订《办法》时，一是增加约谈和发告诫信的管理措施，将其拓展至所有生产监管行为中；二是明确约谈和发告诫信实施的具体情形、实施流程，杜绝以约谈、发告诫信代替行政处罚等情况的发生；三是对约谈和发告诫信进行区分，明确对存在较严重问题的发告诫信；四是借鉴美国FDA警告信的实践经验，对所有告诫信内容在国家或省级药品监管部门政务网站予以公开，满足社会公众的知情权，进一步提高惩戒效果。（作者：江苏省扬州市市场监管局 袁飞）

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